La ponencia, titulada «Transparencia en la Gestión de los Recursos del Petróleo, Gas y Minerales: La Iniciativa EITI», se presentó por Alberto Jurado Salazar en un evento significativo en conmemoración del Día Nacional del Abogado, dirigida a un público compuesto por abogados y profesionales de empresas del sector petrolero estatal.
El propósito central de la ponencia fue ampliar los conocimientos e ideas para enfrentar los desafíos inherentes a la gobernanza de los recursos naturales. En este contexto, la transparencia se erige como una herramienta fundamental para asegurar que la vasta riqueza derivada de los recursos naturales beneficie realmente a la sociedad.
La relevancia de esta ponencia se subraya al enmarcarse específicamente en el marco de la Ley Contra la Corrupción, estableciendo desde el inicio una conexión intrínseca entre la iniciativa global de transparencia y el marco legal nacional de lucha contra este flagelo.
¿Qué es el EITI? Una Coalición Global por la Transparencia y la Responsabilidad
La Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés) se define como una coalición mundial de gobiernos, empresas y sociedad civil. Su propósito fundamental es mejorar la apertura y la gestión responsable de los ingresos generados por los recursos naturales. El EITI no es meramente un concepto, sino un estándar internacional de apertura en la gobernabilidad del petróleo, gas y recursos minerales.
El principio medular del EITI es sencillo pero poderoso: los gobiernos divulgan cuánto reciben de las compañías extractivas que operan en su territorio, y, a su vez, estas compañías divulgan cuánto pagana los gobiernos. Más allá de esta conciliación de pagos e ingresos, el EITI exige la publicación de mucha otra información clave que se considera esencial para una gobernanza transparente.
La importancia de este estándar radica en la dualidad de los recursos naturales. Si bien la extracción de estos recursos tiene el potencial de impulsar el crecimiento económico y el desarrollo social, su mala gestión puede conducir a la corrupción e incluso al conflicto.
El EITI busca mitigar estos riesgos mediante la promoción de la transparencia. Esta aspiración a la mitigación de riesgos de corrupción a través de la transparencia se alinea directamente con el objeto de la Ley Contra la Corrupción, que busca «prevenir la corrupción administrativa» y «garantizar la salvaguarda del patrimonio público».
El Estándar EITI y su Alcance: Un Marco Integral de Divulgación
El estándar EITI exige la divulgación de información a lo largo de toda la cadena de valor de la industria extractiva. Esto implica un recorrido informativo que abarca desde el punto de extracción, hasta el modo en que los ingresos llegan al gobierno, y finalmente, cómo benefician al público en general.
Los puntos clave de información que deben divulgarse bajo el Estándar EITI son los siguientes:
• Cómo se adjudican y registran las licencias.
• Quiénes son los beneficiarios reales de las operaciones, es decir, quiénes son los propietarios y quienes controlan las empresas extractivas. Este es un punto de convergencia crucial con la Ley Contra la Corrupción. La Ley define como patrimonio público las sociedades en las que los órganos del Poder Público tienen participación en su capital social, o aquellas constituidas con su participación.
Asimismo, considera funcionarios públicos a los directores y administradores de sociedades constituidas con recursos públicos o con una participación presupuestaria pública del cincuenta por ciento (50%) o más, e incluso a aquellos directores nombrados en representación de entes públicos, aunque la participación sea inferior al cincuenta por ciento (50%).
El conocimiento de los beneficiarios finales es fundamental para la «verificación de veracidad de la declaración jurada de patrimonio» que deben presentar los funcionarios públicos. La Ley exige que esta declaración sea una «expresión fiel y exacta de la verdad»de la situación patrimonial.
El EITI, al transparentar a los propietarios y controladores de empresas extractivas, facilita la identificación de posibles «enriquecimientos ilícitos» de funcionarios, así como de funcionarios que «se procuren alguna utilidad, ventaja o beneficio económico» por sí o por interpuesta persona.
La Ley sanciona con multa, prisión y destitución a «Cualquier persona que falseare u ocultare los datos contenidos o que deba contener su declaración de patrimonio o la información o datos que se les requiera con ocasión a su verificación».
Además, la Contraloría General de la República tiene la atribución de «investigar a las personas jurídicas que contraten con alguno de los órganos y entes señalados en los artículos 4 y 5 de esta Ley, cuando en su capital participe, directamente o por interpuesta persona, cualquier funcionaria o funcionario». Esta atribución se refuerza enormemente con la información que el EITI proporciona sobre los beneficiarios reales.
• Las disposiciones legales y fiscales aplicables.
• Cuánto se produce.
• Cuánto se paga.
• Cómo se distribuyen esos ingresos.
• La contribución del sector a la economía, incluyendo el empleo.
Es importante destacar que el Estándar EITI 2023 incorpora disposiciones nuevas y mejoradas diseñadas para abordar desafíos apremiantes en la gobernanza de los recursos naturales.
Esto incluye el fortalecimiento de requisitos para la gobernanza y divulgaciones, una mejor comprensión del impacto de la transición energética, la abordaje de riesgos de corrupción, la promoción de la igualdad de género y la robustez en la recaudación de ingresos.
Objetivos y Principios Fundamentales del EITI: Fortaleciendo la Gobernanza
El título sugerido para esta sección, «Propósito y Pilar del EITI: Fortalecimiento de la Gobernanza», encapsula perfectamente el objetivo principal de la iniciativa: fortalecer los sistemas de gobiernos y empresas, aportar información al debate público y promover el entendimiento.
El EITI se distingue por ser respaldado en cada país implementador por una coalición de gobierno, empresas y sociedad civil. Esta característica de participación multipartícipe es esencial. El Consejo internacional del EITI es el ente encargado de defender y mantener el Estándar.
Los Principios del EITI, que suman doce pero se pueden resumir en cuatro categorías clave, constituyen la piedra angular de la iniciativa. Estos principios y su conexión con la Ley Contra la Corrupción son los siguientes:
1.El uso prudente de la riqueza de los recursos naturales como motor para un crecimiento económico sostenible que contribuya al desarrollo y la reducción de la pobreza. Se reconoce que si esta riqueza no se administra adecuadamente, puede generar efectos económicos y sociales negativos.
Esta idea de «uso prudente» se alinea con los principios rectores de la Ley Contra la Corrupción para la administración del patrimonio público, que incluyen la racionalidad y eficiencia, y el procurar la disminución del gasto y la óptima utilización e inversión de los recursos disponibles, en atención a los fines públicos.
La Ley también establece que el patrimonio público incluye los bienes, derechos y recursos que corresponden a los órganos y entes del Poder Público en sus distintos niveles, así como las sociedades y fundaciones con participación pública. El EITI contribuye a salvaguardar este patrimonio al promover una gestión más transparente.
2. La importancia de la transparencia en el sector extractivo para mejorar la gestión de las finanzas públicas y la rendición de cuentas. Este principio subraya que la transparencia debe enmarcarse en el respeto de los contratos y las leyes, lo que puede mejorar las condiciones para la inversión nacional y extranjera directa.
La Ley Contra la Corrupción consagra la «transparencia» como uno de los principios rectores para la administración, manejo, custodia y salvaguarda del patrimonio público. Además, establece el «carácter público de la información relativa a la administración, manejo y custodia del patrimonio público», con excepciones limitadas por razones de Seguridad de la Nación.
Los órganos y entes deben «informar a las ciudadanas y ciudadanos sobre la utilización de los bienes y el gasto de los recursos que integran el patrimonio público», mediante informes detallados y de fácil comprensión que deben ser publicados trimestralmente y puestos a disposición del público.
3. La obligatoriedad de la divulgación de los pagos y los ingresos, así como otros puntos clave de información como la adjudicación y registro de licencias, los beneficiarios reales, las disposiciones legales y fiscales, la producción, los pagos, la distribución de ingresos y la contribución del sector a la economía.
La Ley Contra la Corrupción, aunque no detalla específicamente los pagos de empresas extractivas, sí impone a los funcionarios públicos la obligación de presentar su «declaración jurada de patrimonio». Esta declaración debe ser una «expresión fiel y exacta de la verdad», y su verificación es atribución de la Contraloría General de la República.
La Contraloría puede exigir información y documentos para verificar su sinceridad, y puede investigar a personas jurídicas que contraten con entes públicos si un funcionario participa en su capital. La omisión o el falseamiento de datos en esta declaración son sancionados con multa y/o prisión, e incluso destitución.
La transparencia promovida por el EITI sobre pagos e ingresos de las extractivas proporciona un contexto vital para la evaluación y verificación de la probidad patrimonial de los funcionarios involucrados en el sector.
4. La práctica de responsabilidad del gobierno con los ciudadanos respecto a la gestión de los flujos de ingresos y gastos públicos, buscando una mejor comprensión pública de los mismos. Este principio se fortalece directamente por la «rendición de cuentas», que es otro de los principios rectores de la Ley Contra la Corrupción.
La Ley exige que los funcionarios públicos rindan cuentas de los bienes y recursos públicos que administren, y que este informe de rendición de cuentas sea «público y a él tendrá acceso cualquier ciudadana o ciudadano».
Además, la Ley reconoce el «derecho a participar en la formulación, supervisión, control de la ejecución presupuestaria» de los particulares, consejos comunales, comunas y demás instancias del Poder Popular.
El EITI facilita esta participación al hacer que la información sea accesible y comprensible para el debate público.
La Cadena de Valor del EITI: Donde el EITI Genera Impacto
El EITI se presenta como un estándar de divulgación de información y una herramienta que proporciona datos sobre cómo se gobierna el sector extractivo, más que una fórmula de gobernanza en sí misma.
Sin embargo, su rol es fortalecer los sistemas de gobierno a lo largo de esta cadena. El Estándar EITI exige a países y empresas la divulgación de información sobre los pasos clave en la gobernanza de los ingresos procedentes del petróleo, gas y minería, siguiendo la cadena de valor:
1. Los recursos naturales pertenecen a los ciudadanos: Se subraya que la extracción de recursos, si no se gestiona adecuadamente, puede generar corrupción y conflictos. La transparencia es clave para que beneficien a todos los ciudadanos. Esta afirmación tiene un fuerte eco en la Ley Contra la Corrupción, cuyo objeto primordial es «garantizar la salvaguarda del patrimonio público». La Ley define ampliamente el patrimonio público como todos los bienes, derechos, recursos e instrumentos jurídicos y económicos que, por cualquier título, corresponden a los órganos y entidades del Poder Público en todos sus niveles, incluyendo sociedades con participación pública. Esta amplia definición asegura que los recursos naturales y sus derivados, al ser administrados por entes públicos o empresas con participación estatal, son, en esencia, propiedad de los ciudadanos y deben ser protegidos.
2. Contratos y licencias: La divulgación permite a los ciudadanos acceder a información esencial sobre el desarrollo de los recursos. Este es un área de trabajo clave del EITI, promoviendo la transparencia contractual. La Ley Contra la Corrupción aborda los contratos de manera indirecta, pero crucial.
Por ejemplo, sanciona a funcionarios públicos que «se procuren alguna utilidad, ventaja o beneficio económico» a través de su cargo o de empresas donde tengan participación. También establece sanciones por «concierto para celebración de contratos» o el uso de «maniobras o artificios» para obtener un resultado determinado en un contrato.
La transparencia contractual promovida por el EITI, al hacer públicos los términos y partes de estos acuerdos, permite una «supervisión pública» más efectiva, lo que a su vez facilita la detección de irregularidades que podrían configurar delitos o responsabilidades administrativas bajo la Ley Contra la Corrupción.
Además, la Ley faculta a la Contraloría General de la República a «Investigar a las personas jurídicas que contraten con alguno de los órganos y entes señalados en los artículos 4 y 5 de esta Ley, cuando en su capital participe, directamente o por interpuesta persona, cualquier funcionaria o funcionario». La transparencia contractual del EITI brinda la base informativa para que estas investigaciones sean más efectivas.
3. Producción: Los países EITI divulgan volúmenes de producción, exportaciones y su valor de mercado. Esta información es fundamental para una «mejor comprensión por parte del público acerca de los ingresos y gastos públicos».
4. Pagos e ingresos: El EITI requiere una reconciliación exhaustiva de los pagos de las empresas y de los ingresos del gobierno, para un debate público más informado. Esto se conecta directamente con los deberes de los funcionarios públicos de «administrar, manejar y custodiar el patrimonio público con criterios de racionalidad y eficiencia», y el principio de «rendición de cuentas».
5. Distribución de ingresos: La transparencia permite seguir si el dinero llega al presupuesto nacional u otras entidades. Este punto se relaciona con el delito de «destino diferente a fondo o rentas públicas», donde un funcionario ilegalmente da a los fondos a su cargo una aplicación diferente a la presupuestada. La transparencia en la distribución, facilitada por el EITI, es clave para prevenir tales desviaciones.
6. Gestión de ingresos y gastos: El EITI promueve la divulgación para evaluar si los ingresos se gestionan bien y contribuyen al desarrollo. Los principios de «eficacia» y «eficiencia» en la administración del patrimonio público establecidos en la Ley Contra la Corrupción se ven directamente apoyados por esta divulgación, permitiendo la evaluación de la gestión de los recursos. La Ley Contra la Corrupción también persigue la «disminución del gasto y la óptima utilización e inversión de los recursos disponibles».
7. Fortalecimiento de la gobernanza: El EITI busca fortalecer los sistemas de gobierno a lo largo de esta cadena, haciendo la información disponible y sugiriendo recomendaciones para una mejor gobernanza. Este rol del EITI complementa el mandato estatal de «diseñar, implementar y evaluar políticas públicas educativas, económicas, jurídicas y de cualquier otra índole, que considere oportunas y convenientes, para asegurar la prevención, combate y erradicación de la corrupción proveniente de actividades vinculadas a la administración, manejo y custodia del patrimonio público». La información generada por el EITI sirve como base para tales políticas y reformas legales.
Estatus de Implementación y Proceso EITI: El Camino hacia la Transparencia
Los países que aspiran a mejorar la gestión de sus recursos naturales pueden solicitar convertirse en país implementador del EITI, iniciando el proceso como «países candidatos». Para alcanzar el estatus de «cumplidores» conforme al Estándar, deben satisfacer los requisitos de transparencia y rendición de cuentas.
Ejemplos de países candidatos mencionados incluyen a Estados Unidos, Honduras, Ucrania, Filipinas e Indonesia. Cabe destacar que Ucrania ha logrado una puntuación alta en la implementación del EITI, Perú una puntuación moderada, y Kazajistán, Angola y Tayikistán han obtenido puntuaciones específicas en sus procesos. Filipinas, además, será anfitrión de la Conferencia Global EITI 2026.
El proceso para registrarse como país implementador del EITI consta de cinco pasos fundamentales:
- Compromiso del gobierno.
2. Participación de compañías.
3. Participación de la sociedad civil.
4. Establecimiento de un grupo multi-partícipe.
5. Acuerdo de un plan de trabajo EITI.
Una vez que el país ha completado estos pasos y desea ser reconocido, el gobierno debe presentar una solicitud formal respaldada por el grupo multipartícipe.
Esta solicitud debe detallar las actividades realizadas y demostrar el cumplimiento de cada paso de adhesión, incluyendo los datos de las partes interesadas del gobierno, la sociedad civil y el sector privado involucradas en el EITI.
La solicitud se publica en el sitio web del EITI, y el Consejo EITI es quien examina y toma la decisión final sobre la aprobación.
Impacto y Resultados del EITI: Transformando la Gobernanza de Recursos
La implementación del Estándar EITI ha generado resultados positivos tangibles, contribuyendo significativamente a la transformación de la gobernanza de los recursos naturales.
El Informe de Progreso EITI 2024, por ejemplo, destaca cómo la iniciativa avanza en sus prioridades estratégicas para apoyar una gestión responsable.
Los cuatro resultados positivos principales del EITI, y su resonancia con la Ley Contra la Corrupción, son los siguientes:
1. Mejora de la gobernanza a nivel nacional y mundial, entre otras cosas por el conocimiento de los beneficiarios finales, es decir, conocer a los propietarios y quienes controlan las empresas extractivas.
◦ Este resultado es central para la lucha contra la corrupción. La Ley Contra la Corrupción tiene por objeto «prevenir la corrupción administrativa» y «garantizar la salvaguarda del patrimonio público».
El conocimiento de los beneficiarios finales de las empresas extractivas (un área de trabajo específica del EITI) es crucial para la «verificación de veracidad de la declaración jurada de patrimonio» que deben presentar los funcionarios públicos.
La Ley exige que dicha declaración sea una «expresión fiel y exacta de la verdad».
◦ La Ley considera patrimonio público las sociedades en las que los órganos del Poder Público tienen participación en su capital social, o aquellas constituidas con fondos públicos, o donde los aportes presupuestarios públicos representen el cincuenta por ciento (50%) o más de su presupuesto o patrimonio.
Define como funcionarios públicos no solo a quienes están investidos de funciones públicas, sino también a los directores, administradores, gerentes, supervisores y auditores de estas sociedades con participación pública.
◦ La transparencia sobre los beneficiarios finales permite a la Contraloría General de la República ejercer su atribución de «Investigar a las personas jurídicas que contraten con alguno de los órganos y entes señalados en los artículos 4 y 5 de esta Ley, cuando en su capital participe, directamente o por interpuesta persona, cualquier funcionaria o funcionario».
Esto es vital para detectar «enriquecimiento ilícito» o casos en los que un funcionario «se procure alguna utilidad, ventaja o beneficio económico» a través de su cargo o de empresas donde tenga participación. La Ley sanciona con prisión de uno (1) a seis (6) meses y destitución a quien «falseare u ocultare intencionalmente los datos contenidos o que deba contener su declaración jurada de patrimonio, así como los que se les requieran con ocasión de la verificación de la misma».
La transparencia en la identificación de los beneficiarios finales promovida por el EITI es una herramienta práctica para la aplicación efectiva de estas disposiciones legales y para prevenir el uso de testaferros o «personas interpuestas» para ocultar ganancias ilícitas.
2. Ayuda a los países a revisar y reformar sus leyes dada la comprensión de cómo se compran y venden el petróleo, el gas y los recursos minerales.
◦ Esta capacidad de revisión y reforma legal se encuentra implícita en el objeto mismo de la Ley Contra la Corrupción, que busca «prevenir la corrupción» y establece el deber del Estado de «diseñar, implementar y evaluar políticas públicas educativas, económicas, jurídicas y de cualquier otra índole, que considere oportunas y convenientes, para asegurar la prevención, combate y erradicación de la corrupción».
◦ El EITI, al arrojar luz sobre «cómo se compran y venden el petróleo, el gas y los recursos minerales»(otro de los temas de trabajo específicos del EITI), proporciona una base de datos fidedigna y detallada que es indispensable para que los países puedan identificar deficiencias en su marco legal, ajustar regulaciones, o crear nuevas leyes que aseguren una «administración, manejo y custodia y salvaguarda del patrimonio público» bajo principios de «legalidad».
Por ejemplo, al transparentar cómo se realizan las transacciones de materias primas, los países pueden identificar riesgos de «evasión de procedimientos, controles o restricciones en licitaciones», o «excesos para contraer gastos o deudas», y así reformar sus leyes para cerrar esas brechas.
3. Hace que los gobiernos sean más abiertos y responsables porque fortalece la supervisión pública de los acuerdos del sector.
◦ Este resultado se alinea directamente con varios principios y disposiciones de la Ley Contra la Corrupción. La Ley establece el «carácter público de la información relativa a la administración, manejo y custodia del patrimonio público», con excepciones limitadas por razones de Seguridad de la Nación.
Los órganos y entes tienen el deber de «informar a las ciudadanas y ciudadanos sobre la utilización de los bienes y el gasto de los recursos que integran el patrimonio público», mediante informes detallados, de fácil manejo y comprensión, que deben ser publicados trimestralmente y puestos a disposición del público.
◦ La Ley también consagra el «derecho a solicitar información» a los órganos y entes sobre la administración y custodia del patrimonio público, así como el derecho a «acceder y obtener copia de los documentos y archivos correspondientes para examinar o verificar la información que se les suministre».
◦ Además, reconoce el «derecho a participar en la formulación, supervisión, control de la ejecución presupuestaria» de las y los particulares, consejos comunales, comunas y demás organizaciones de base del Poder Popular.
Estos principios de «transparencia», «participación ciudadana» y «rendición de cuentas» son pilares fundamentales de la Ley y son fortalecidos directamente por la promoción de la transparencia contractual del EITI, que busca «fortalecer la supervisión pública de los acuerdos del sector».
4. Sirve de guía para construir instituciones responsables y transparentes. Por ejemplo, ayudan a las empresas de titularidad estatal a fortalecer la rendición de cuentas de esa participación estatal.
◦ La Ley Contra la Corrupción define explícitamente el patrimonio público para incluir a «Las sociedades de cualquier naturaleza en las cuales las personas a que se refieren los numerales anteriores [órganos del Poder Público] tengan participación en su capital social».
Asimismo, establece que la participación accionaria menor al cincuenta por ciento (50%) en cualquier sociedad por parte de entes públicos también se considerará patrimonio público y estará sujeta a las normas de la Ley.
◦ La Ley exige que las funcionarias y funcionarios públicos «administrar, manejar y custodiar el patrimonio público con criterios de racionalidad y eficiencia», y hacerlo con «decencia, decoro, probidad y honradez».
◦ El EITI, al enfocarse en las «empresas de titularidad estatal» y el «fortalecimiento de la rendición de cuentas de esa participación estatal» (un área de trabajo clave), ofrece directrices y estándares que complementan y refuerzan el marco legal existente.
La Contraloría General de la República tiene la atribución de «Investigar a las personas jurídicas que contraten con alguno de los órganos y entes señalados en los artículos 4 y 5 de esta Ley, cuando en su capital participe, directamente o por interpuesta persona, cualquier funcionaria o funcionario».
La transparencia y las recomendaciones del EITI para estas empresas estatales facilitan la aplicación de las disposiciones de la Ley, promoviendo una gestión más íntegra y responsable del patrimonio público.
La «rendición de cuentas» es un principio rector de la Ley, y el EITI contribuye a que los informes de rendición de cuentas de estas empresas sean más completos y accesibles al público.
Comentario Final: La Transparencia como Herramienta y Mandato Legal
En conclusión, la Iniciativa EITI representa un esfuerzo global crucial para fomentar la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de nuestros recursos naturales.
La necesidad de iniciativas como el EITI es más apremiante que nunca, impulsada por una fundamental falta de confianza en la gobernanza, donde la apertura y la transparencia son el hilo común para reconstruir esa confianza.
La transparencia no es solo un ideal; es una herramienta práctica para el desarrollo sostenible y para combatir la corrupción que tanto nos desafía. Esta herramienta encuentra un fuerte eco y respaldo en el marco legal venezolano.
La «Ley de Reforma del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción» establece la «transparencia» como uno de los principios rectores para la administración, manejo, custodia y salvaguarda del patrimonio público.
Además, la Ley declara el «carácter público de la información relativa a la administración, manejo y custodia del patrimonio público», obligando a los órganos y entes a informar a la ciudadanía sobre la utilización de los bienes y el gasto de los recursos.
La invitación a explorar más a fondo los recursos que ofrece el EITI, especialmente a los colegas abogados, busca un mayor entendimiento de cómo la Ley Contra la Corrupción empodera a la ciudadanía.
La Ley otorga a los particulares y a las organizaciones del Poder Popular el «derecho a participar en la formulación, supervisión, control de la ejecución presupuestaria» y a «solicitar a los órganos y entes… cualquier información sobre la administración y custodia del patrimonio público», incluyendo el acceso a documentos y archivos para verificar la información.
Este derecho es fundamental para la «supervisión pública de los acuerdos del sector» que el EITI busca fortalecer.
El compromiso y conocimiento de todos son esenciales para asegurar que la riqueza de nuestros recursos naturales se traduzca en beneficios tangibles para todos los ciudadanos.
Este objetivo supremo se alinea con el propósito de la Ley Contra la Corrupción de «garantizar la salvaguarda del patrimonio público» y de asegurar la «prevención, combate y erradicación de la corrupción» que pueda derivarse de la administración de dichos recursos.
La Ley establece los deberes y atribuciones de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público, incluyendo la potestad de investigar y sancionar delitos contra el patrimonio público, como el «enriquecimiento ilícito» y la obtención de «utilidad, ventaja o beneficio económico» indebidos.
Así, el EITI, en conjunto con nuestra legislación, son pilares fundamentales para la «honestidad, probidad, decoro, honradez» y la «rendición de cuentas» en la administración de la vasta riqueza de recursos naturales del país.
